Innovative Beschaffung

Herausforderungen an das öffentliche Auftragswesen

Das öffentliche Auftragswesen ist verpflichtet, beim Einkauf von Liefer-, Dienst- und Bauleistungen nach dem Gebot der Wirtschaftlichkeit zu handeln. Dieses Gebot schließt die Einbeziehung innovativer Kriterien bei der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung der Beschaffung jedoch keineswegs aus. Im Gegenteil: Unter Berücksichtigung des mittel- bis langfristigen Nutzwerts und der gesamten Lebenszykluskosten kann der Einkauf von Innovationen zur Bedarfsdeckung einen entscheidenden Anteil zur Wirtschaftlichkeit beitragen. In vielen Fällen sind innovative Leistungen und Produkte auch mit positiven Umwelteffekten, z.B. durch Energieeinsparung, verbunden.  

Es gibt Verfahren und Ansätze die es erlauben, die Beschaffung von Innovationen in Einklang mit dem Vergaberecht und der gängigen Beschaffungspraxis zu bringen, um somit eine nachfrageseitige Innovationsförderung bei gleichzeitiger Wahrung des Prinzips der Wirtschaftlichkeit zu erreichen. Diese werden mit Hilfe der folgenden Stichpunkte kurz erläutert:


Vergabeverfahren 

Das Vergaberecht stellt bereits heute wirksame Instrumente bereit, um die Beschaffung innovativer Bedarfe rechtlich einwandfrei umzusetzen. Zu nennen wären hier insbesondere das „Verhandlungsverfahren“ und der „Wettbewerbliche Dialog“.

Verhandlungsverfahren

Das Verhandlungsverfahren erlaubt es, mit wenigen Bietern in Verhandlungen einzutreten und die gewünschte Lösung mit dem Bieter, der die Perspektive für die beste Lösung des Problems bietet, bis zum Vertragsschluss weiter zu konkretisieren. Wichtig ist dabei, die Verengung des Bewerber- und Bieterkreises bis zur Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots anhand konkreter, vorher bekannt gemachter Kriterien, nachvollziehbar und fair zu gestalten.

Wettbewerblicher Dialog

Beim Wettbewerblichen Dialog skizziert der Auftraggeber ein zu erreichendes Ziel und führt so lange mit potenziellen Bietern einen Dialog, bis sich die Lösung herauskristallisiert hat. Anschließend spezifiziert er die so gefundene Lösung insoweit, dass die Bieter Angebote wie in einem offenen Verfahren abgeben können. Verhandlungen oder einen weiteren Dialog gibt es in dieser Phase nicht mehr (§ 3 EG Abs. 7 VOL/A und § 3a Abs. 4 VOB/A).

Funktionale Leistungsbeschreibung

Ein weiterer wichtiger Aspekt zur Förderung von Innovationen ist die Möglichkeit einer funktionalen Leistungsbeschreibung. Diese kommt zum Einsatz, wenn der Forschungs- oder Entwicklungsgegenstand noch nicht in seinen konstruktiven Einzelheiten, sondern zunächst nur als Ziel beschrieben werden kann. Die funktionale Leistungsbeschreibung bezeichnet die Leistung durch eine Darstellung ihres Zwecks, ihrer Funktion sowie der an sie gestellten Anforderungen. Beschrieben werden nicht die Details des Produktes oder der Dienstleistung, sondern die gewünschte Funktionalität – also das Ergebnis. Die funktionale Leistungsbeschreibung hat den Vorteil, dass die Zahl der angebotenen Alternativen in preislicher und qualitativer Hinsicht zunimmt und damit die Möglichkeit einer besonderen wirtschaftlichen und gleichzeitig innovativen Beschaffung wächst. Sie bietet sich insbesondere dort an, wo der Auftraggeber den Markt nicht kennt oder evtl. gar nicht weiß, welche innovativen Möglichkeiten es gibt. Technische Entwicklungen und sich daraus ergebende Neuerungen können auf diese Weise berücksichtigt werden (§ 7 VOL/A, § 6 VOF, § 7 VOB/A).

Nebenangebote

Eine weitere Möglichkeit, innovative Leistungen bei der Beschaffung stärker zu berücksichtigen, eröffnet sich in den Regelungen über Nebenangebote. Diese umfassen jede Abweichung vom geforderten Angebot (Hauptangebot) und somit auch Änderungsvorschläge. Um die Möglichkeiten der Bedarfsdeckung durch innovative Lösungsansätze zu nutzen, sollten Nebenangebote insbesondere in den Fällen zugelassen werden, in denen im Rahmen des Hauptangebotes prinzipiell konventionelle Leistungen nachgefragt werden, die ganz oder in Teilen konstruktiv und nicht funktional beschrieben sind. Wenn der Auftraggeber Nebenangebote und Änderungsvorschläge wünscht, muss er sie ausdrücklich zulassen. Er muss dies bei der Beschaffung von Liefer- und Dienstleistungen in der Bekanntmachung oder in den Vergabeunterlagen angeben. Fehlt eine entsprechende Angabe, sind keine Nebenangebote zugelassen. Im Bereich oberhalb der Schwellenwerte sind zusätzlich die Mindestanforderungen an zugelassene Nebenangebote anzulegen.


Instrumente zur Beschaffung von Innovationen 

Die EU hat die öffentliche Beschaffung als einen bedeutenden Hebel erkannt, um politische, d.h. primär vergabefremde Ziele, mit Hilfe des öffentlichen Einkaufs zu realisieren. Neben der Förderung von Innovationen (Public Procurement Promoting Innovation – PPPI) gelten die umweltfreundliche öffentliche Beschaffung (Green Public Procurement – GPP) sowie der sozial verantwortliche öffentliche Einkauf (Social Responsible Public Procurement – SRPP) als politische strategische Ziele. Ergänzend hat die EU zur Förderung von Ideen bis hin zur Marktreife neue Vergabeinstrumente eingeführt, die den typischen Produkt-Innovations-Lebenszyklus abdecken.

PCP und PPI

Das „Pre-Commercial Procurement“ (PCP) bezieht sich auf die Ausschreibung von Forschungs- und Entwicklungsaufgaben in der vorkommerziellen Phase und wird somit auch „vorkommerzielle Auftragsvergabe“ genannt. Beim „Public Procurement of innovative Solutions“ (PPI) sollen Einkäufer als Erstanwender in der Markteinführungsphase innovativer Lösungen agieren. Sie wird im Deutschen als „Vergabe öffentlicher Aufträge für innovative Produkte und Dienstleistungen“ bezeichnet.


Organisation – Zusammenwirken der Akteure 

An der Beschaffung von öffentlichen Leistungen wirkt eine Reihe von Akteuren mit, die sich in die vier Kategorien Strategischer Entscheider, Beschaffer, Nutzer und Anbieter einteilen lassen. Alle Personengruppen im Beschaffungswesen haben eine wichtige Funktion und können durch ihr aufgeschlossenes Verhalten viel zur innovationsfreundlichen Gestaltung des Beschaffungswesens beitragen.

Strategische Entscheider

Strategische Entscheider in der Politik (Bürgermeister, Stadtdirektoren, Landräte, Minister, Staatssekretäre etc.) legen maßgeblich die wesentlichen Richtlinien der Einkaufspolitik fest und gestalten die Beschaffungsprozesse. Sie können durch entsprechende Prozessgestaltung, Ziel- und Rahmengestaltung die Beschaffung von Innovationen anregen und den Erwerb von neuen Technologien fördern. Zudem führen sie geeignete Anreiz- und Belohnungssysteme sowie das Angebot von Weiterbildungsmöglichkeiten für Mitarbeiter ein.  

Operative Beschaffer

Die operativen Beschaffer haben einen geringeren Spielraum, können aber durch ihre wirtschaftlichen und technischen Fachkenntnisse das Beschaffungswesen im Rahmen ihrer Möglichkeiten innovativ gestalten. Sie kennen den Markt und können durch frühzeitige Markterkundung eine innovative Lösung anstreben.

Nutzer 

Die Nutzer werden in ihrer Rolle oft unterschätzt, denn sie können die Vorzüge und Nachteile neuer Produkte am besten beurteilen. Aus ihrer täglichen beruflichen Praxis und dem intensiven Erfahrungsaustausch untereinander geben sie wertvolle Anregungen für die Einführung von Neuerungen im öffentlichen Dienst.

Anbieter

Die Anbieter sind vornehmlich am Verkauf ihrer Produkte interessiert. Auch sie können jedoch Innovationen fördern, indem sie z.B. auf neue technische Möglichkeiten hinweisen. Sie kennen die Vorteile ihrer Produkte (u.a. Energieeinsparung, niedrigere Kosten, Nutzerfreundlichkeit). Ihr Ziel muss daher seien, die Einkäufer in einem intensiven Dialog über ihre Neuerungen zu informieren.


Prinzip der Wirtschaftlichkeit

Das öffentliche Auftragswesen ist verpflichtet, beim Einkauf von Liefer-, Dienst- und Bauleistungen nach dem Gebot der Wirtschaftlichkeit zu handeln. Dieses Gebot schließt die Einbeziehung innovativer Kriterien bei der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung der Beschaffung jedoch keineswegs aus. Im Gegenteil: Unter Berücksichtigung des mittel- bis langfristigen Nutzwerts und der gesamten Lebenszykluskosten kann der Einkauf von Innovationen zur Bedarfsdeckung einen entscheidenden Anteil zur Wirtschaftlichkeit beitragen, da Innovationen vielfach mit längerfristig niedrigeren Betriebskosten verbunden sind. Dies wird am besten mit Hilfe des „Total Cost of Ownership“-Ansatzes berechnet. Hierbei werden alle Kosten, die vor (Analyse-, Vertrags- und Kommunikationskosten), während (Bestell- und Transportkosten) und nach der Beschaffung (Energie-, Wartungs- und Entsorgungskosten) anfallen, ermittelt und mit Hilfe eines risikobewerteten Zinssatzes auf den Entscheidungszeitpunkt bezogen.


Bündelung der Nachfrage

Öffentliche Auftraggeber können die Nachfrage verschiedener Beschaffungsstellen bündeln, um dadurch Kosten zu sparen und ihre Verhandlungsposition aufgrund größerer Abnahmemengen zu stärken. Der daraus erzielte niedrigere Preis kann letztlich den Ausschlag zur Anschaffung einer Innovation geben. 


Ganzheitliches Projektmanagement

Bei größeren und komplexen Beschaffungen von neuartigen Systemen ist ein ganzheitliches Projektmanagement unverzichtbar. Dieses erfordert eine frühzeitige Planung von der Bedarfsentstehung, über die Markterkundung, die Vergabe, bis hin zum Controlling, bei dem alle betroffenen Bereiche und alle Akteure – strategische Entscheider, Beschaffer, Nutzer und Anbieter – einbezogen werden.


Best Practices 

Die korrekte und effiziente Anwendung der beschriebenen Aspekte lässt sich im Zuge von Best Practice Beispielen nachvollziehen. Eine Auswahl finden Sie hier.