Warum es das Lieferkettengesetz braucht und öffentliche Auftraggeber in der Pflicht sind

Die Auswirkungen der Wirtschaft auf die Menschenrechte weltweit werden seit Jahren diskutiert. Es geht dabei um das Verhindern von Kinderarbeit, Ausbeutung, menschenunwürdigen und gefährdenden Arbeitsbedingungen. Im Juni 2011 haben die Vereinten Nationen die „Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte“ verabschiedet. Sie sollen bewirken, dass Unternehmen die Menschenrechte in den globalen Lieferketten schützen und unternehmerische Verantwortung übernehmen.

Um die Leitlinien in Deutschland umzusetzen, hat die Bundesregierung zunächst auf freiwilliges Engagement gesetzt. Es hat sich aber gezeigt, dass ein Großteil der Unternehmen ihren Sorgfaltspflichten nicht ausreichend nachgekommen ist. In Deutschland wurde daher am 16. Dezember 2016 der "Nationale Aktionsplan“ vom Bundeskabinett beschlossen.

 

Das Lieferkettengesetz gilt vollumfänglich auch für öffentliche Auftraggeber

Am 16. Juli 2021 wurde das „Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten“ beschlossen und im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Mit dem neuen Gesetz werden nun die Leitprinzipien der Vereinten Nationen verbindlich umgesetzt. Die Regelungen gelten stufenweise zunächst ab dem Jahr 2023 für Unternehmen mit mehr als 3.000 Beschäftigten. Ab dem Jahr 2024 wird der Geltungsbereich für Unternehmen mit mehr als 1.000 Beschäftigten erweitert. Das Verständnis von „Unternehmen“ ist hierbei weit gefasst und gilt unabhängig von der Rechts- bzw. Gesellschaftsform der Institution und daher auch für öffentliche Auftraggeber.

Das Gesetz gilt für alle an einer Lieferkette beteiligten Akteure und umfasst den gesamten Herstellungsprozess von Produkten und die Erbringung von Dienstleistungen, angefangen von der Rohstoffgewinnung bis zur Lieferung an den Endverbraucher.

Die öffentlichen Auftraggeber setzen sich seit langem mit der Frage auseinander, wie sie die diversen Nachhaltigkeitskriterien in den Ausschreibungen berücksichtigen können. Mit dem neuen Lieferkettengesetz haben sie nun ein klares Mandat, um die Einhaltung grundlegender Menschenrechtsstandards von ihren Lieferanten zu verlangen. Den öffentlichen Auftraggebern kommt aufgrund ihres gesellschaftlichen Auftrags der Gemeinwohlsicherung, ihrer Rolle als Beauftragte im Dienst des Staates und wegen des enormen Hebels durch das riesige Beschaffungsvolumen eine besondere Verantwortung zu. Beschaffungsverantwortliche müssen darauf achten, dass die Lieferanten ihre Sorgfaltspflichten in der Lieferkette einhalten, die Risiken analysieren und präventiv handeln.

 

Achtung Ausschlussgründe: Lieferkettengesetz für öffentliche Aufträge beachten

Das Gesetz sieht in § 22 des Abschnitts 5 zur Öffentlichen Beschaffung explizit vor, dass Unternehmen von der Vergabe öffentlicher Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsaufträge ausgeschlossen werden können, die wegen eines rechtskräftig festgestellten Verstoßes mit einer Geldbuße belegt wurden.  Dies gilt bis zur nachgewiesenen Selbstreinigung im Sinne des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. In § 24 werden die Bußgeldvorschriften konkret für die Fälle beziffert, wenn eine Risikoanalyse, eine Präventionsmaßnahme oder eine Maßnahme zur Abhilfe nicht oder nicht rechtzeitig von Lieferanten vorgenommen wurde. Dies gilt ebenso für die nicht eingehaltenen Dokumentations- und Berichtspflichten auf Seiten der Lieferanten. Diese Vorgaben sollten von den öffentlichen Beschaffungsstellen überprüft und nachverfolgt werden.

 

Risikomanagement, Risikoanalyse und Präventionsmaßnahmen von Lieferanten verlangen

Vor diesem Hintergrund kommt der Bedeutung des Lieferantenmanagements im öffentlichen Beschaffungswesen eine große Rolle zu. Ein Bestandteil dessen ist das Risikomanagement. Ein klassisches Risikomanagement gibt es bei öffentlichen Auftraggebern oftmals nicht. Bereits bei der Vorbereitung der Ausschreibung sollten aber mögliche Risiken mit bedacht und durch entsprechende Eignungskriterien berücksichtigt werden. Laut Lieferkettengesetz sind die Lieferanten ebenso wie die öffentlichen Auftraggeber in der Pflicht. Das Gesetz fordert eine angemessene Risikoanalyse und ein Risikomanagement, welches mindestens bei den unmittelbaren Lieferanten erfolgen sollte. Die Gewichtung der Risiken und deren Einflussgrößen variieren je nach Art der Institution und dem Geschäftszweck.

 

Risikomanagement umfasst u.a. folgende Schritte:

  • Mögliche Risiken einschätzen wie Lieferantenausfall oder -abhängigkeiten
  • Umgekehrter Stress-Test: „Katastrophen-Brainstorming"
  • Risiken bewerten, Eintrittswahrscheinlichkeiten und Schadensgrößen abschätzen
  • Probleme beschreiben, Risiken gewichten, Ziele definieren, Maßnahmen ableiten
  • Internes Überwachungssystem, Controlling, Risiko-Frühwarnsystem implementieren

 

Normen und Standards in den Beschaffungsprozessen unterstützen die Einhaltung von Nachhaltigkeitskriterien

Öffentliche Auftraggeber sind seit langem bemüht, die Beschaffungsprozesse moderner, effizienter und vor allem digitaler zu gestalten. Hierbei ist die Definition von Prozessstandards eine wichtige Voraussetzung. Die Standards sollten sowohl auf die internen Teilprozesse in der Beschaffung als auch entlang der Supply Chain auf die Lieferanten übertragen werden. Dies stellt für die Beschaffungs- und Vergabestellen eine große Herausforderung dar und es bedarf vielfältiger Maßnahmen.

Die Privatwirtschaft ist Vorreiter und gibt gute Beispiele, wie Normen und Standards in Beschaffungsprozessen verankert werden können. In der Industrie, vor allem in den Schlüsselbranchen, sind diverse ISO-Normen schon längst etabliert. Viele Auftraggeber in der Privatwirtschaft lassen sich selbst DIN- bzw. ISO-zertifizieren und verlangen dies ebenfalls von ihren Lieferanten. So kann gewährleistet werden, dass ein einheitliches Verständnis über die Geschäftsprozesse besteht und gemeinsame Leitplanken für die Zusammenarbeit aus den Standards abgeleitet werden. Die DIN-Norm gilt für Deutschland, wohingegen die ISO-Norm international anerkannt ist. Es gibt auch zahlreiche nicht zertifizierbare ISO-Normen, die hilfreich sind in der Anwendung als Regelwerke für die Lieferanten.

Die öffentliche Hand hat ein ausdrückliches Interesse an Normung und nutzt in diversen Gremien ihr Mitspracherecht auf nationaler und internationaler Ebene. Dabei versteht die Bundesregierung Normung als Selbstverwaltungsaufgabe der Wirtschaft. Die Unternehmen, also auch die öffentlichen Auftraggeber, sind in der Anwendung unabhängig und entscheiden selbst, welche Normen marktgerecht sind oder ob sie sich zertifizieren lassen.

Unabhängig von einer Zertifizierung können öffentliche Auftraggeber eine Standardisierung von Beschaffungsprozessen durch hausintern entwickelte Beschaffungsstandards gewährleisten, welche u.a. die Nachverfolgbarkeit der Lieferketten sicherstellen können.

Im öffentlichen Sektor stehen Verwaltungstätigkeiten sowie Projekt- und Dienstleistungsmanagement im Mittelpunkt der Aufgaben. Die hierfür benötigten Lösungen, Produkte und Dienstleistungen werden zum überwiegenden Teil extern beschafft. Daher hat der öffentliche Sektor mit seinem enormen Beschaffungsvolumen von mehr als 350 Mrd. Euro pro Jahr eine hohe Verantwortung, dass in der Beschaffung die Leitprinzipien für Menschenrechte in den Lieferketten eingehalten werden.
 

Eignungskriterien und Vertragsklauseln für mehr Nachhaltigkeit in der Lieferkette nutzen

Zunächst sollten die Häuser, sofern noch nicht vorhanden, eine Nachhaltigkeitsstrategie verabschieden oder zumindest die Anforderungen an Nachhaltigkeit in der Beschaffung in einer Einkaufsstrategie festlegen. Eines der Ziele in der Nachhaltigkeits- bzw. Einkaufsstrategie bildet die Nachverfolgung der Lieferketten zur Einhaltung der Menschenrechte. Daraus leiten sich dann die Eignungskriterien für die Ausschreibung und in der Folge die Klauseln in den Verträgen mit den Lieferanten ab.

Je mehr Anforderungen und Eignungskriterien vorab an die Lieferanten gestellt werden, desto stärker wird der Markt begrenzt und der potenzielle Bieterkreis verengt sich. Die Zahl der Angebote bzw. geeigneter Lieferanten verringert sich, dadurch fehlen Wettbewerb und Anreize in Richtung der auskömmlichen Preisgestaltung für Auftraggeber und Anbieter. Die Lieferantenknappheit betrifft die Privatwirtschaft, vor allem die Schlüsselindustrien, ebenso wie den öffentlichen Sektor. Daher ist es wichtig, mit Blick auf künftige Bedarfsstellungen und zu fordernde Nachhaltigkeitskriterien, bereits frühzeitig die Märkte zu analysieren, mit potenziellen Lieferanten zu sprechen und den Markt vorab zu informieren (Interessenbekundungsverfahren in TED), um Rückschlüsse auf die möglichen zu erwartenden Angebote zu ziehen.

 

Fazit: Öffentliche Auftraggeber müssen sich mit der Verantwortung auseinandersetzen

  • Die öffentlichen Beschaffungsstellen sind in der Pflicht, ihre Lieferketten nachzuverfolgen, um Risiken bei der Verletzung von Menschenrechten einschätzen und vermeiden zu können. Dies betrifft wenigstens die unmittelbaren Zulieferer.
  • Grundvoraussetzung ist zunächst, die Zielsetzungen in der Beschaffung in einer übergeordneten Nachhaltigkeitsstrategie oder zumindest in der Einkaufsstrategie zu verankern. Daraus werden Handlungsfelder für das Lieferantenmanagement abgeleitet.
  • Um die Risiken in den Lieferketten nachverfolgen zu können, braucht es ein Risikomanagement mit einer Risikoanalyse und Definition von Maßnahmen zur Prävention bzw. Abhilfe und Dokumentation.
  • Über entweder hausintern entwickelte Beschaffungsstandards, über ISO-Normen als Regelwerk für die Lieferanten oder über die Vorgabe von DIN-Zertifizierungsstandards für Auftraggeber und Auftragnehmer kann die Nachverfolgbarkeit der Lieferketten sichergestellt werden.

 

Was Sie noch interessieren könnte:

 

Hintergrund zum Lieferkettengesetz (vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

Nationaler Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte (Auswärtiges Amt vom 16.12.2016)

FAQs (von der AWE – Agentur für Wirtschaft und Entwicklung)

Verabschiedung des Lieferkettengesetzes (vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

Gesetzestext „Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten“, (Bundesgesetzblatt im Bundesanzeiger Verlag vom 22.07.2021) 

Normen und Standards als Selbstverwaltungsaufgabe der Wirtschaft (vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie BMWi)

Nutzen für die öffentliche Hand durch Deregulierung und Selbstverwaltung (vom DIN – Deutsches Institut für Normung e.V.)

Risikomanagement in der Verwaltung (vom Bundesverwaltungsamt im Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat)

Leitfaden Lieferantenmanagement (vom Bundesverband Materialwirtschaft, Einkauf und Logistik e.V.)

Whitepaper Risikomanagement (vom Bundesverband Materialwirtschaft, Einkauf und Logistik e.V.)

Risikomanagement in der öffentlichen Verwaltung (vom KOINNO)

KOINNO-Zertifizierungsprogramm für die innovative öffentliche Beschaffung